国家关于养老地产的政策（养老地产政策补贴2018）
由于养老地产与其他房产不同，存在着前期资金投入大，而回收期长的特征，如何降低前期投入成本这一问题上，成为投资者的关注焦点。在不进行土地性质变更的情形下，商业用地、工业用地、农村集体建设用地是否也可以用于开设养老机构？本文拟就养老业态下土地政策进行梳理。
养老地产的土地政策
随着我国老龄化程度的进一步的加剧，养老行业的发展已经纳入民生事业中。为了进一步激发社会资本参与养老服务的积极性，近些年来我国频频出台多项政策加以鼓励和支持，并通过不断加大开放养老服务市场、增强政策保障能力、设置政府补贴及税收优惠等政策，为养老行业的快速发展提供了适宜生长的政策环境。就土地政策“放管服”来看，重要的几个节点如下：
1.《民政部关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》（民发〔2012〕129号，2012年7月24日颁布并实施）
第二条第9款规定：鼓励民间资本对闲置的医院、企业厂房、商业设施、农村集体房屋及各类公办培训中心、活动中心、疗养院、旅馆、招待所等可利用的社会资源进行整合和改造，使之用于养老服务。
该意见正式明确了养老机构将不受房屋用途及土地性质的影响，但对于变更原建筑使用功能是否需要相应的变更土地使用性质及补缴土地出让金未予以明确。
2.《国土资源部办公厅关于印发<养老服务设施用地指导意见>的通知》（原国土资源部（2018年撤销后改为自然资源部）于2014年4月17日发布）
第八条规定：对营利性养老服务机构利用存量建设用地从事养老设施建设，涉及划拨建设用地使用权出让（租赁）或转让的，在原土地用途符合规划的前提下，可不改变土地用途，允许补缴土地出让金（租金），办理协议出让或租赁手续。在符合规划的前提下，在已建成的住宅小区内增加非营利性养老服务设施建筑面积的，可不增收土地价款。若后续调整为营利性养老服务设施的，应补缴相应土地价款。
第2款规定：企事业单位、个人对城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造和利用，兴办养老服务机构，经规划批准临时改变建筑使用功能从事非营利性养老服务且连续经营一年以上的，五年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质也可暂不作变更。
第九条：利用集体建设用地兴办养老服务设施。农村集体经济组织可依法使用本集体所有土地，为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可以依法使用农民集体所有的土地。
该通知中明确了：划拨用地经营营利性养老服务机构的，可不改变土地用途，但是需要补缴土地出让金。非营利性养老机构利用闲置厂房等改造利用的，土地性质也可暂不做变更。此外，该通知突破了农村集体建设用地不得进入市场进行流转的限制，允许使用农民集体所有的土地举办非营利性养老机构。
上述通知发布后，各民办非企业法人型养老机构如雨后春笋，迅速建立、成长起来。尽管通知中没有明确规定：通过出让方式取得的土地上设立养老机构是否需要变更土地性质，及补缴相应土地价款。但笔者认为：按照无偿取得的划拨用地允许作为养老用途，甚至无需变更土地性质的情形下，以有偿的出让方式取得土地，并用于养老用途使用更于法不悖。
3. 《关于支持整合改造闲置社会资源发展养老服务的通知》（民政部等十一部委于2016年10月9日发布并生效，民发[2016]179号）
第三条第4款：目前利用增量或存量工业用地开发养老项目，可先建设后变更土地使用性质，改造方案经属政府批准并报相关部门备案后，且连续经营一年以上的，五年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质可暂不作变更。
4. 《城企联动普惠专项行动实施方案（试行）》（国家发改委、民政部、国家卫生健康会员会于2019年2月20日联合发布，发改社会[2019]333号）
附件一第一条第1款第2项：养老用地出让起价按不高于同类地段工业用地或同类地段医疗用地评估价评估后确定；
第3项：企业对城镇现有空闲的厂房、医院、校舍、办公用房、培训设施、疗养设施及其他设施等进行改造和利用，举办养老服务机构，可先建设后变更土地使用性质。改造方案经属政府批准并报相关部门备案后，且连续经营一年以上的，五年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质可暂不作变更。
小结
至此，笔者将目前适用于养老机构的土地政策归纳如下：
1
划拨用地上建设营利性养老机构可不变更土地用途，但需要补缴土地出让金；
2
划拨用地、住宅小区建设非营利性养老机构不增收土地价款，土地使用性质可暂不作变更；
3
农村集体建设用地可用于举办非营利性养老服务设施；
4
其余的诸如空闲的厂房、医院、校舍、办公用房、培训设施、疗养设施及其他设施等进行改造和利用，举办养老服务机构，可先建设后变更土地使用性质。改造方案经属政府批准并报相关部门备案后，且连续经营一年以上的，五年内可不增收土地年租金或土地收益差价，土地使用性质可暂不作变更。
集体土地使用的法律政策
与国有建设用地相比，集体建设用地取得成本相对较低，空余数量多。若能加以合理利用将养老地产开发与农村结合，或许通过集体土地进行养老开发将成为中国土地经济增长的“下一个风口”。笔者尝试着对近些年来发布的法律法规进行梳理，提炼关键性条款如下：
1. 国家政策
1）《中华人民共和国老年人权益保障法》第四十条第2款规定：非营利性养老服务设施用地，可以依法使用国有划拨土地或者农民集体所有的土地。
2）《民政部关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》第二条第9款规定：鼓励民间资本对闲置的医院、企业厂房、商业设施、农村集体房屋及各类公办培训中心、活动中心、疗养院、旅馆、招待所等可利用的社会资源进行整合和改造，使之用于养老服务。
3）《国土资源部办公厅关于印发<养老服务设施用地指导意见>的通知》第九条：利用集体建设用地兴办养老服务设施。农村集体经济组织可依法使用本集体所有土地，为本集体经济组织内部成员兴办非营利性养老服务设施。民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可以依法使用农民集体所有的土地。
根据以上政策性文件，国家鼓励开发非营利性的养老地产，但也并不禁止在集体土地上开发营利性的养老地产。
2.地方政策
例如：
1）《上海市人民政府关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》（沪府发[2014]28号）第三条（三）款15项：民间资本兴办的非营利性养老机构与政府兴办的养老机构享有相同的土地使用政策，可以依法使用国有划拨建设用地或者农村集体建设用地。对营利性养老机构建设用地，按照国家对经营性用地依法办理有偿用地手续的规定，优先保障新增供应，鼓励利用存量自有土地或集体建设用地。对符合土地协议出让规定的，可采用协议出让方式供地。鼓励以租赁方式供应养老用地，降低养老服务设施建设成本。
2）北京市民政局于2014年8月13日发布并生效的《关于进一步推进本市养老机构和养老照料中心建设工作的通知》（京民福发[2014]321号）第二条第（二）款规定：规范民政部门出具证明手续。对无房产证和土地证的现有养老机构和养老照料中心建设项目，由区县民政部门对建设项目具体情况进行核实，并委托社会专业机构出具实地勘测的建筑物实际面积、结构和安全度的房屋检测报告。同时，将纳入简化审批程序的建设项目统一报市民政局，由市民政局通过“一事一议”的方式对建设项目进行审核，并出具养老机构使用用途的认可证明材料。
这些地方性政策为利用集体建设用地兴办养老服务设施提供了极大地助力，但与此同时，需要同时看清集体土地入市可能存在的风险。笔者认为主要风险在于相对于公开有序的“招拍挂”，各地区具体规定不一而同，其在允许协议出让的情形下，又缺乏明确的法律依据。此外，由于集体土地代表组成的多样性，在入市环节，除了传统的集体经济组织、村委会外，诸如集体经济组织成立的资产管理公司、村民议事会主导的村集体、股份经济合作社、农业合作社等新型集体经济组织也逐步成为市场主体，而相关主体范围还在由集体经济组织内部成员拓展到地方政府、城乡居民、甚至企业法人等。参与主体的多元化也意味着更复杂的入市矛盾与更多的协调磋商，这就为寻求可量化的流程化处理方式带来困难。
综上所述，集体经营性建设用地入市潜力巨大，但历史遗留问题错综复杂，需要理性看待。
结语
为防范政策变动风险，开发企业在开发建设养老地产前，应就当地有关集体建设用地流转和养老地产用地的最新政策及时调研，加强与政府部门前期沟通，在法律允许的范围内争取最有利的投资条件及政策支持，同时通过更优的合作架构安排，并在需要签署相关法律文件时，尽量就可预见的风险救济措施进行约定，以保障投资资金的安全。
文章来源：储正律所
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