政府隐性债务15号文件（政府隐性债务认定细则）
“政府隐性债务”想必大家都有所耳闻吧？
自2011年以来，
政府层面陆续出台了一系列文件
防控政府债务风险，
隐性债务问题逐渐引起
中央层面高度重视，
也逐渐成为大家关注的焦点。
2019年4月23日，
财政部各地监管局更名设立大会
在北京召开，
再次强调要切实加强地方政府债务监督，
严控法定限额内债务风险，
防控隐性债务风险。
那么，什么是“政府隐性债务”呢？
下面由中建三局一公司
基础设施事业部投资小分队
带大家一起来练就“火眼金睛”，
识别这个“小妖精”吧！
一、政府隐性债务的定义
政府隐性债务一般认为是未纳入预算管理、最终需要政府承担的债务。根据目前的公开信息，政府隐性债务主要指政府在法定债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务。
二、为什么研究政府隐性债务
地方政府所形成的隐性债务主要是为了投向公益性项目和准公益性项目，而目前公司投资及基础设施业务跟踪的项目大多属于这两类。研究政府隐性债务有助于我们在业务操作过程中判断项目合法合规性，保障投资回款安全。
项目涉及地方政府隐性债务会有哪些风险呢？
例如，根据财预〔2016〕152号《地方政府性债务风险分类处置指南》，除外国政府和国际经济组织贷款外，政府依法不具有担保人资格。对于政府违规担保涉及的债务，地方政府及其部门不承担偿债责任。
总而言之，若开展的业务涉及政府违规举债、违规担保等形成政府隐性债务，造成项目回款无法合理纳入财政预算管理等，钱有可能收不回来，你说重不重要？
三、政府隐性债务的主要呈现形式
政府隐性债务一般怎么形成呢？我们通过案例一起学习一下吧！
1、违规以金融方式直接举债（按规定发行债券除外）
自2015年开始实施的新预算法规定，地方政府只能在国务院确定的限额内通过发行债券的方式进行举债，即政府通过向地方企业违规借款、通过银行贷款/融资租赁/明股实债等金融方式违规举债、通过企事业单位违规举债等形成的债务均属于地方政府隐性债务。
案例
2017年8月至2018年8月，陕西省咸阳高新技术产业开发区管理委员会通过签订借款合同的方式分别从咸阳高科建设开发有限责任公司、咸阳高新保障性住房建设有限公司借款3.88 亿元、7.53 亿元，用于基础设施建设等。截至2018年8月底，共计形成以财政资金偿还的政府隐性债务11.41 亿元。
2017年8月至2018年3月，因无法直接从金融机构获得融资，重庆市南岸区隧道工程建设办公室等4家单位与重庆市南岸区城市建设发展集团有限公司等3家区属企业签订借款协议，约定以土地出让收入或财政资金偿还的方式违规举借债务6.92亿元，用于土地收储、归还银行贷款等支出。
2、违规担保
违规担保指地方政府以财政性资金、国有资产等为企业、单位、个人的融资提供担保承诺，其形式主要包括向债权人出具担保函、承诺函、安慰函或制发内部文件、通知、会议纪要等。
根据国发[2014]43号，地方政府及其所属部门不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。
案例
2017年9月，黑龙江省七台河市城市建设投资发展有限公司向信托公司借款3亿元，用于偿还棚户区改造建设项目相关借款，七台河市财政局承诺将上述融资的还款资金纳入财政预算。截至2018年8月底，形成以财政资金偿还的政府隐性债务3亿元。
2015年9月，江苏省高邮市建设投资发展有限公司以标注用途为商业用地的12宗土地使用权提供抵押担保，发行2015年高邮市建设投资发展有限公司公司债券（简称“15高邮债”）10亿元，其中3宗地块为高邮市委、市政府、市人大、市政协等单位行政办公场所和市民广场。
3、违规进行政府购买服务
政府购买服务是指把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。
2017年5月，财政部印发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号），严禁将工程建设及融资行为纳入政府购买服务范围。
案例
2018年3月，广西壮族自治区来宾市城乡建设委员会与来宾市城市建设投资集团签订来宾市古三“三产”安置小区工程等3 个工程建设类项目的政府购买服务协议，合同金额13.98 亿元，形成政府隐性债务。
4、违规推进PPP项目
国务院下发《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》明确表示，规范的PPP项目形成中长期财政支出事项不属于地方政府隐形债务，违规的PPP项目视为隐性债务。而财金 10 号文明确了规范的 PPP 项目应当具备的条件，包括项目属于公共服务领域；合作期限 10 年以上；通过两评；责任风险划分对等；建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制；项目资本金符合规定；签约主体层级要求以及按项目应按规定纳入全国 PPP 综合信息平台项目库，并按要求披露项目信息等。
不符合上述要求的项目即违规PPP项目，此类项目形成的政府中长期财政支出事项将归入政府隐性债务范畴。
5、违规设立投资基金
政府投资基金是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。
规范的政府投资基金并不会导致隐性债务，在实操中，政府违规行为包括但不限于：政府投入资金为债务性资金；政府出具回购承诺或保证社会资本方最低收益率等。
案例
2016年6月，望城经济技术开发区管理委员会全资子公司望城经开区建设开发公司，与中国农发重点建设基金有限公司签订10年期、年投资收益率1.2%的基金投资协议，借款1.4亿元用于望城经开区电子信息化产业园配套基础设施建设项目，望城区人民政府出具承诺函，承诺以财政资金回购中国农发重点建设基金有限公司投入的资本金。截至2017年8月底，债务余额1.4亿元构成政府承诺以财政资金偿还的隐性债务。
案例来源：审计署各季度《国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果》
通过案例学习，我们了解了政府隐性债务的“隐身法术”，也可以从隐性债务的定义和内容看出：政府在法定债务限额内发行政府债券，非政府及其部门、已脱帽的地方融资平台出具担保是属于合规操作范围的。
那在业务开展过程中我们要如何避免踩坑呢？首先，我们要关注项目的合法合规性，确认项目不存在被认定为地方政府违规举债的风险。其次，我们还要关注地方政府的债务限额使用情况，避免承接处于政府债务限额外的项目。
让我们树立正确的投资理念，合规操作，防范风险，助力公司转型升级，稳健发展。
编辑：马定银
审核：韩璐
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