联合参谋部作战局副局长周秉毅（联合参谋部参谋长有权吗）
美军联合参谋部正式成立于1947年。成立之初的几十年里，作为新生事物饱受文化、体制和能力之困，工作表现差评如潮。1982年参联会主席特别工作小组的一份报告明言：“文职领导人总体上认为联合参谋部的工作经常是肤浅的和可预见的，在解决问题时几乎没有帮助。参联会和联合参谋部在设定目标或资源分配中没有发挥重要作用。”从上世纪80年代后期起，联合参谋部在战略筹划、高层决策和作战指挥上开始发挥应有的作用，逐渐成为联合作战中运筹帷幄的“神经中枢”。重重困境如何破解，美军联合参谋部的发展历程或可给我们一些启示。
“高度集中的最高总参谋部体制是对所有民主理念的诅咒”？
1956年，明尼苏达州参议员汉弗莱曾这样表达他对总参谋部的看法：“高度集中的最高总参谋部体制是对所有民主理念的诅咒”。这一观点在第二次世界大战之后的几十年间都拥有广阔的市场。美国素有文官治军的传统，美国国会对联合参谋部这一与总参谋部类似的机构充满疑虑。二战中的德国总参谋部给美国人留下深刻印象。美国人断言，总参谋部制度的本质就是要控制所有与战争相关的国家政策，最终左右文官领导人和各种制度。因此，历次国家安全法及修正案都对联合参谋部作出了限制。如《1958年国防部改组法》加上了这样一个条款：“联合参谋部不应作为一个全局性的武装部队总参谋部来运转或组织，也不应具有执行权”。国会的敌意使得联合参谋部处于一个非常尴尬的法律地位，难有真正施展的机会。为防止联合参谋部变得过于强势，对“文官治军”形成威胁，国会严格控制编制。1947年联合参谋部编制100人；1949年编制员额210人；1958年编制上限增至400人，这一限制直到1986年才被打破。
时间成为联合参谋部破解文化困境的最大帮手。随着二战的远去，美国国会对德国总参谋部的认识逐渐归于理性，承认总参谋部与希特勒和德国国家社会主义在两次世界大战之间的兴起并无必然的关系。文官治军深植于美国军事机构的传统与制度中，军官从未成为一个单独的社会阶层，即使形成类似联合参谋部军官团这样的群体，也不会对美国的民主制度造成威胁。至此，联合参谋部法定员额不再是一个敏感话题。1986年《戈德华特——尼科尔斯法案》法案为联合参谋部规定的军官数量的上限为400-1627人。随着美军历次改革中编制体制的调整，这一数字屡被刷新，2016年时已近四千人（含文职人员），联合参谋部实力大大增强。
“各军种控制着多数资金、人员任命以及他们所属人员的晋升”
尽管联合参谋部名义上是联合机构，为参联会及参联会主席服务，但军种对联合参谋部的影响远在参联会之上。参联会文件出台前需经过五级审查，每级审查联合参谋部都必须将草稿发至各军种参谋部，听取军种意见。最终出台的文件往往成为各方妥协的产物，很难反映出真实公正的联合观点。参联会对联合参谋部军官的晋升几乎没有发言权，军官的进退走留完全掌控在军种手中。
1984年，美军前参联会主席琼斯将军在“国防机构出了什么问题”一文中，解释了军种主导的政策所产生的影响：“各军种控制着多数资金、人员任命以及他们所属人员的晋升，无论他们被任命到哪里，包括国防部长办公室、联合参谋部以及各联合司令部参谋部。在军种以外工作的军官的发展一般逊色于在本军种内部任职的军官，特别是在晋升将军时。”军种几乎无处不在的影响力，使得联合参谋部在“联合”与军种之间左右为难。
体制的困境需要体制来打破。1986年，美国国会通过了一部对美军影响深远的的法案——《戈德华特——尼科尔斯法案》。法案把主席提升为总统、国家安全委员会和国防部长的首席军事顾问。军种参谋长们担任辅助军事顾问。主席在提交军事咨询建议时可以“在他认为合适时”与参谋长们进行磋商。这在实质上削弱了各军种参谋长和作战部长权力，将参谋长联席会议主席升格至各军种参谋长之上。法案增加了参联会副主席一职，并将联合参谋部置于主席“权限、指令和控制之下”。法案要求各军种向参联会主席提供“最优秀军官”名单，主席有权在名单中挑选联合参谋军官，有权终止任何联合参谋部军官的职务或要求其退出联合参谋部。军官的晋升虽然仍由各军种组成的晋升委员会决定，但法案设立了联合军官类别，规定所有将官都必须担任过一次联合职务，并授权主席对中将以上军衔的军官在联合职务上的表现进行评估。新规定大大增强了主席的权威和联合参谋部工作的吸引力，军种对联合的影响力逐渐降低。
“倾泻无能军官的地方”？
联合参谋部是美军最复杂、最重要的军事参谋机关，理应有一支优秀的参谋军官团队。而历史上，它曾经只是一个平庸之辈聚集之所，甚至被称为“倾泻无能军官的地方”。联合参谋部的组成采取军种推荐制。各军种从维护自身利益出发，通常将最优秀的军官留在本军种内任职，而不是将其输送到联合参谋部。为了加大对联合参谋部工作的影响，某些军种甚至有意不提高联合参谋军官的质量，以此来阻挠联合计划工作的进行。联合参谋部军官接受过联合军事教育的比例过低。据统计，1981年选拔到参联会任职的军官当中，只有13%在武装部队参谋学院接受过联合课程教育。联合参谋部军官缺乏联合作战和联合训练经验。1982在参联会组织任职的军官，仅有2%的人有过联合参谋部的任职经历；1976-1981 年间负责联合参谋部的将军中只有 60% 曾经担任过联合职务。多种因素影响之下，联合参谋部难以履行应有的职能使命。
联合参谋部能力困境的破解主要得益于联合军官制度的建立。1986年，《戈德华特—尼克尔斯国防部改组法案》法案设立了“联合专业军官”类别，对这类军官的地位、作用、职能以及选拔、培养和使用都进行了明确规定。从法律和制度上将联合岗位任职纳入军官职业生涯规划，从根本上改变了联合参谋部军官“临时工”的尴尬地位。在诸多法规条文中，有两项规定对提高联合参谋军官素质的影响最为深远。
第一，规定联合军官晋升概率不低于同级别的军种军官。《戈德华特—尼克尔斯国防部改组法案》规定：曾经或正在联合参谋部任职的军官晋升率要等于或大于同军种、同一竞争类别[ 同一竞争类别：美军根据作战需要划分了很多专业领域，并将所有的军官纳入到不同的专业领域，每名军官的晋升都是在一个固定的专业领域内进行，同竞争类别军官是指在同一专业领域内竞争的军官。]的在军种司令部任职的军官；少校及少校以上的联合资格军官的晋升率要等于或大于同一军种、同一竞争类别的军官；曾经或正在国防部长办公室任职的军官的晋升率要等于或大于同军种、同一竞争类别在军种司令部的任职军官。此后，更多有志于在军队长期服役的军官选择到联合岗位任职，大大增加了优秀军官的选择基数。为确保联合军官的晋升率，实现规定的晋升目标，美军建立了一套晋升审查机制。各军种、参联会、国防部甚至国会的层层审查是联合军官优先晋升政策的重要监督。确保了这项制度落到实处，使联合军官的晋升利益得到保障。
第二，将联合任职经历作为晋升将官的先决条件。《戈德华特—尼克尔斯国防部改组法案》为那些正在或曾经在联合岗位服役的上校军官，设立了晋升目标和要求，即上校军官晋升为将级军官前必须具备在联合岗位服役3年以上的任职经历，并且获得全部联合经历积分。“沙漠风暴”行动的指挥官施瓦茨上将，当年在晋升准将时，就因缺乏这一任职经历，只能到太平洋司令部担任计划司副司长，在获得联合任职经历后才晋升准将。通常来说，与缺乏联合任职经历的军官比较而言，具备完整联合岗位任期经历尤其是在联合参谋部任职过的军官，在职业生涯发展上更具有竞争优势。鲍威尔在回忆录中写道：“由于《戈德华特—尼克尔斯国防部改组法案》确定了在联合方面的业绩是晋升军衔的一条标准，我招贤纳士，录用第一流人才毫无困难。联合参谋部成了世界上最优秀的参谋班子。”此后，美军又相继出台联合军官职业军事教育、联合职位委派和联合资格认证等相关政策规定，从多方面保证联合军官培养，联合参谋部军官能力困境从根本上得以解决。
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