政府扶持基金能否支付给企业_政府扶持基金运作模式是什么
（项目融资第211讲，政府产业基金（二）。第一部分：政府产业引导基金的发展、投向。第二部分：政府产业基金政策梳理。第三部分：私募机构参与案例。
前几天我们刚讲过一次政府产业基金讲座，链接如下：政府产业基金（一）
今天是第二次讲座，主要从发展、投向、政策、案例等方面介绍政府产业基金。
第一部分：政府产业引导基金的发展、投向
一、政府产业引导基金的形式功能逐渐清晰
（一）政府产业引导基金性质：引导产业发展专设基金
政府产业引导基金在我国并没有一个标准的官方定义。综合财政部和发改委对政府引导基金的分类以及清科研究中心对产业引导基金的统计，所谓政府产业引导基金，是指由政府出资，吸引有关金融机构和社会资本联合设立，扶持特定阶段、行业、区域目标的引导性投资基金，是国家和地方政府为了引导新兴行业和创新性产业发展而专门设立的基金。
从2002年北京市政府派出机构中关村科技园区正式设立创业投资引导基金，并成立中关村创业引导发展中心作为实体运作部门开始，我国对政府产业引导基金这一产业支持方式的探索就在一直持续。
2005年9月，国家十部委[1]联合发布《创业投资企业暂行管理方法》，其中明确提及地方政府可以设立创业引导基金，这是我国第一次在国家文件中出现政府引导基金这一概念。但值得注意的是，这里的引导基金的定义是指创业引导基金，与我们下文将要介绍的政府产业引导基金有一定的区别。2008年10月，国家发改委联合财政部、商务部共同出台的《关于创业引导基金规范设立与运作的指导意见》中明确了引导基金的定义：引导基金是指由政府设立并按照市场运作的政府性基金，主要扶持创业投资企业，引导社会资本进入创业投资领域。
2015年11月，财政部印发《政府投资基金暂行管理办法》，其中将政府投资基金界定为由各级政府通过预算安排引导社会各类资本投资基金社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关领域和产业发展的基金。这里虽然没有直接点明产业引导基金的概念，但政府投资基金设立的主要目的是促进相关产业的发展，这与产业引导基金的功能有较大的重叠。
随后2015年12月财政部在《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的引导意见》中提出要针对产业重点领域和薄弱环节相机采取创业投资引导基金、产业投资基金等形式予以支持。引导意见对产业引导基金的定义比较明确，其中指出对集成电路等战略主导产业及行业龙头企业，可通过产业投资基金直接投资，实现产业重点突破和跨越发展。
（二）政府产业引导基金本质：私募基金
政府产业引导基金属于非公开募集基金，在本质上是私募基金。对于私募基金，目前仍没有明文的有效分类。根据2014年12月基金业协会发布的《私募投资基金登记和基金备案方法（试行）》以及2016年9月设立的私募基金备案系统“资产管理业务综合报送平台”中对私募基金的分类，政府产业引导基金可以归类到私募基金的股权投资基金、其他基金等种类。
（三）政府产业引导基金区别于其他类别政府引导基金
政府产业引导基金是我国政府引导基金的重要组成部分。政府引导基金是指由政府出资设立的，通过股权或债券等方式吸引各类社会资本参与的政策性基金，该基金按照市场化方式管理运营，旨在重点扶持特定行业和特定地区。政府引导基金可以分为产业引导基金、创业基金以及其他类基金，其他类基金目前主要是指PPP基金。政府产业引导基金同创业基金以及PPP基金具有较大的相似性，但有本质上的区别。
从功能来看，创业投资引导基金设立的主要目的是弥补中小型企业在起步阶段资金不足等缺陷，加强资本和市场的融合，确保中小企业可以顺利发展；产业引导基金设立则是针对重点产业领域，主要作用是实现产业重点突破和跨越发展；PPP基金的运作则是为了解决PPP项目融资难的问题，PPP基金可以加速PPP项目的最终落地。
从投资领域来看，根据财政部发布的《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》，创业投资引导基金和产业引导基金应该根据问题定性，分类施策。针对不同领域需求定位，相机抉择使用不同基金。创业投资引导基金主要针对中小企业进行投资，产业引导基金则对战略性主导产业及行业龙头企业给予资金支持。PPP基金则主要投资于公共服务领域PPP项目，包括交通领域、市政公共设施领域以及社会事业设施领域等。
（四）政府产业引导基金监管：看似无章，实则有序
如上文所述，我国针对政府产业引导基金仍未形成完整系统的监管体系。从目前来看，对政府产业引导基金的监管包括但不限于证监会、基金业协会、财政部、发改委、商务部等，同时由于近期地方政府建立产业引导基金的热情愈演愈烈，地方政府也成为产业引导基金的主要监管单位之一。
纵观各部门出台的各项文件，可以看出我国目前政府产业引导基金的监管形成了看似多头监管的混乱局面，但究其内部逻辑，各部门监管本质上遵循了符合本部门职能的监管职责。证监会负责基金具体操作层面的监管，即对基金管理人、基金募集程序、投资人保护等方面进行监管；财政部对政府产业引导基金的资金预算使用、会计处理、风险防范进行监督管理；发改委监管则突出对政府投融资行为的引导，从宏观层面发挥产业引导基金对产业升级改造的促进作用；地方政府主要针对本地的实际情况，决定地方政府产业引导基金的规模、投向以及后续监管等。
（五）政府产业引导基金功能：撬动社会资本，推动产业升级
政府产业引导基金主要是从国家和个体经济平衡和结构优化的角度，筹集资金并以政府为保障撬动更多社会资本，为节能环保、光伏、新能源、高技术服务等新兴战略企业以及高新技术产业的进一步发展提供资金支持。基于政府产业引导基金上述的运作，产业引导基金主要有以下几项功能。
1、国家实现产业升级的宏观政策工具
政府产业引导基金是由国家主导的，主要投资于新兴战略性产业和高新技术企业的基金。产业引导基金通过投资相关产业的初始创业时期，支持企业发展，并在其成熟后，通过上市、股权转让等方式退出，从而优化产业结构，推动产业升级。
新兴战略性产业是经济社会发展的重要推动力量，也是世界各国博弈新一轮经济发展制高点和全球高端价值链的重要途径。以美国为例，战略性新兴产业是美国产业投资基金最为核心的投资领域。美国的产业引导基金主要集中在电子信息科技、生物医药与科技医疗服务和新兴消费服务三大新兴产业，三个领域的投资占总投资的50%、30%、10%。[2]
新兴战略性产业的培育风险大，成本高，其发展需要政府的宏观引导机制、资金支持和风险控制等。政府引导基金作为政府参与的重要基金，不以盈利为目的，不参与企业生产经营活动，是充当国家实现产业升级的重要政策工具。
2、政府撬动社会资本的有效方式
国外较为成熟的产业引导基金的主要特点之一就是对社会资本的撬动。以色列政府产业引导基金规章中要求产业引导基金至少吸引60%的社会资本参与。澳大利亚政府则规定政府产业引导基金中政府资金与社会资本的比例要在1：1到1:2之间。欧洲大陆和日本政府出资更低，只在5%-7%之间。而美国政府的出资在整体产业引导基金占比的比例不足3%。[3]
政府产业引导基金可以发挥财政资金的杠杆效应，有效将财政资金和社会资本有效融合，以较少的资金吸引更多的银行资本、保险资本和其他社会资本的参与，共同支持亟待发展的新兴战略性产业、高新技术产业。
二、政府产业引导基金发展势头迅猛
2015年以来，我国政府引导基金呈现井喷式发展，从东到西，自上而下，各级各地政府均投身于政府引导基金的建设中。2008年-2018年是我国政府引导基金迅速发展的十年。截至2018年6月，国内共成立政府引导基金1954支，总规模达到11.95万亿元。其中2018 新增政府引导基金156支，累计目标规模达到1.98万亿，增长态势维持高位。[4]
作为政府引导基金的重要组成部分，政府产业引导基金在基金总数以及目标规模上都占有较大比重。2008年-2018年6月，我国共设立政府产业基金868支，总规模共计6.8万亿，单支基金规模达到103.66亿。产业引导基金在政府引导基金中数量最多，规模最大，占比分别为44.24%以及55.28%。
从时间序列上来看，2010年起政府产业引导基金的数量开始小幅增长， 2015年后则进入高速发展阶段。2015年的新增数量增速为352.5%，目标规模增速为138.59%；2016年则分别为46.4%和344.5%。2017年、2018年新增数量有所回落，但总目标规模没有落后，仍在扩大；平均规模在2015年之后逐年上升，2016-2017年的平均规模增长率均在100%以上，分别为157.4%、103.9%。截止到2018年6月，我国共新增产业引导基金122支，目标规模1.65万亿，平均目标规模161.37亿元。
（一）基金级别：省级、地方级基金为主力
按基金级别来分，政府产业引导基金可以分为国家级基金、省级基金、地市级基金以及区县级基金。省级基金规模最大，地市级基金数量最多。具体来看，国家级基金仅21支，数目占比2.24%。但由于其平均目标规模高达973.07亿元，远高于其他级别基金，因此国家级产业引导基金的总目标规模仍占有较大比重，共1.46万亿，占21.23%；地市级和省级基金各356支、220支，分别占比40.97%、25.32%；区县级基金由于区县政府财力有限等原因虽数量占比达到31.19%，累计共271支，但规模位居末位，仅12.02%。
从发展趋势来看，目前地市级和省级行政单位已经成为政府产业引导基金的设立主力。此外，区县级政府产业引导基金发展迅速，目标规模上升趋势明显，2016-2017年分别新增基金数目87支、54支，目标规模上涨222.06亿元、736.84亿元。
（二）基金目标规模：大规模基金为主
政府产业引导基金主要用于发展新兴战略产业以及高科技产业，资金需求量大，因此就目标规模来看，政府产业引导基金的规模大多集中在大规模基金。其中0-10亿元规模的基金数量最少，仅2支基金，占比0.23%；10-100亿规模的基金共57支，占比6.5%；100亿-1000亿元共261支，占比30.03%；1000亿元以上占比最高，达39.59%，共344支基金。
从时间序列上来看，2015年是各规模基金实现突破式增长的重要年份。占比最高的1000亿以上规模的产业基金在2015年新增基金58支，较2014年增速大幅提升；而占比第二位的100-1000亿规模的基金也在快速增长，2015年、2016年新增100-1000亿基金54、78支，增速分别为200%、44%。[5]
（三）基金地域分布：东西部发展不均衡
从基金数量上来看，按注册地进行统计，政府产业引导基金设立主要集中在东部地区，西部地区则累计数量较少，仍处于发展阶段。目前我国政府产业引导基金注册最多的五个省份分别是山东省（91支）、广东省（85支）、江苏省（82支）以及四川省（49支）。其中山东省数量最多，占比达到10.47%，主要系2018年的发展迅速所致。数据显示，山东省在2018年半年内共新设政府产业引导基金26支，是2017年全年新设数量的2倍；广东省在2017年总数量位居第一，2018年则增速放缓，仅新设基金11支。值得注意的是，四川省作为西部地区的代表，目前产业引导基金的数量位列全国第四。
从目标规模上来看，山东省、北京市、广东省位于前列，分别为1885.6亿元、1494.38亿元以及1128.19亿元。
结合基金数量以及目标规模来看，北京市、湖北省以及陕西省凭借较少的基金撬动相对多的投资基金，政府产业引导基金的资金聚集效应较为显著。
三、政府产业引导基金的投资方向
（一）各部委文件规定投向
对于政府产业引导基金的投资方向，相关机构目前没有发布明确的黑名单，即限制并不严格。包括新兴产业、高科技产业等都在鼓励范围内。
根据2016年发改委印发的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规[2016] 2800号）中规定，政府出资产业投资基金主要投资于包括非基本公共服务领域等在内的七个领域。
而财政部2015年发布的《政府投资基金暂行管理办法》（财预[2015]210号）对政府投资基金的投资方向则与发改委的暂行办法略有不同，投资领域相对更为集中，主要用于支持创业创业、中小企业发展以及产业转型和升级等。
（二） 政府出资产业投资基金投资领域：工业制造业为主
根据中国结算公司发布的《关于政府出资产业投资基金信用信息登记情况的公示》的统计结果，政府出资产业投资基金在工业制造业和科技教育的资金投资最为密集。具体来看，政府撬动金融资本主要用于支持新型产业，引导包括信息通讯、生物医药、新材料、互联网医疗、新能源、量子通信、节能环保、IT以及文化创意等在内的重点发展领域的企业和项目的发展。[6]其中，投资领域主要集中在工业制造业以及科技教育、农业领域，而这些领域也是政府近几年来优化供给结构重点投资的方向。而对于旅游业、互联网方面的基金项目投资则投入相对较少。
（感谢实习生王淑霞对本文的贡献）
[1]十部委是指发改委、科技部、财政部、商务部、人民银行、税务总局、工商行政管理局、银行业监管委员会、中国证券监管委员会、国家外汇管理局。
[2]以上数据摘录自郑联盛等人所著《国外政府产业引导基金：特征、模式与启示》。
[3]以上数据摘录自郑联盛等人所著《国外政府产业引导基金：特征、模式与启示》。
[4]下列涉及政府产业引导基金相关数据来自清科研究中心私募通数据库。
[5]此处目标规模特指清科旗下私募通数据库统计分类科目之一，与实际数据有所差异。
[6]分类方法参考吴优军等人所著论文《政府引导基金支持地方实体经济发展的探索》
（摘自：腾迅网 作者：国君宏观团队）
第二部分：政府产业基金政策梳理
一、基本概念
政府投资基金，参照2015年11月财政部[2015]210号文《政府投资基金暂行管理办法》的定义，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的基金。
政府出资产业投资基金，参照2016年12月国家发改委[2016]2800号文《政府出资产业投资基金管理暂行办法》的定义，是指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。
政府引导产业基金，又称创业引导基金，是指由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，不以营利为目的，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以支持创业企业发展的专项资金。政府引导基金根据功能定位的不同，有采用FOF母基金的形式，也有采用母基金与直投基金混合的模式。
产业发展基金，指通常由政府部门设立，针对某一类产业投资的基金。比如在中央部委，工信部有电子信息产业发展基金，国家发改委有多种类型的高新技术产业基金，国家科技部有创新基金。此外，许多地方政府也设立了多种类型的产业发展基金。与产业投资基金不同，产业发展基金对企业的投入以无偿或让利投入为主，反映了政府的产业政策取向。
某些情况下，政府投资基金、政府出资产业投资基金和产业发展基金三者可能指同一类基金。还有一些情况下，政府投资基金指政府引导基金，政府出资产业投资基金指有政府出资的LP的基金或政府引导基金的子基金。具体如何定义取决于所设立基金的相关决议文件。
国有基金，是指由国有企业发起设立或者以国有企业作为主要出资人的私募基金。一般情况下，国有企业投资股权投资基金，如国有成分达到50%以上，则股权投资基金会被认定为国有性质，需履行相应义务，具体本文后面会讲到。
二、相关政策——从探索鼓励到全面监管
（一）全国性政策梳理
2001年，发改委制订了《产业投资基金管理暂行办法》，但是并未实施。
2013年《中央编办关于私募股权基金管理职责分工的通知》，将私募基金划归证监会管理。
2014年，国发[2104]60号文《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》明确鼓励发展支持重点领域建设的投资基金。
2015年11月，财政部印发[2015]210号文《政府投资基金暂行管理办法》，对政府投资基金做出了明确和具体的规定：
1、主管部门：政府出资设立投资基金，应当由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准。
2、资金来源：所称政府出资，是指财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。
3、投资领域：支持创新创业；支持中小企业发展；支持产业转型升级和发展；支持基础设施和公共服务领域。
4、组织形式：公司制、合伙制、契约制
5、禁止投资事项：融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务；投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、非保本理财产品、保险计划及其他衍生品；承担无限连带责任的对外投资。
6、投资原则：政府可以适当让利，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。
7、退出政策：政府投资基金中的政府出资部分在存续期未满如达到预期收益，可以通过股权回购机制等方式适时退出。
8、预算管理：政府投资基金应纳入年度政府预算。
2015年12月，财政部针对[2015]210号文出台指导意见，即[2015]1062号文《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》：
1、合理控制政府投资基金规模，不得在同一行业或领域重复设立基金。对市场能够充分发挥作用的领域，要及时退出。
2、原则上不设立事业单位形式的政府投资基金。已设立事业单位形式基金的应当积极向企业转制，不能转制的应当选聘专业管理团队。
3、财政出资原则在基金存续期满后退出，存续期内如达到预期目标，也可考虑通过预设股权回购机制等方式适时退出。
4、原则上委托市场化基金管理公司管理。为促进产业链协同发展，可适当布局产业上下游环节。选择政府投资基金管理公司或团队要综合考虑团队募资能力，投资业绩、研究能力、出资实力等。同时，设定合理的激励约束机制，主要是确定合理的管理费和绩效奖励、要求基金管理公司或团队对引导基金认缴出资、将对其绩效评价与管理费等挂钩。
5、合理确定财政出资让利措施。财政出资原则上与社会出资同股同权。对于“市场失灵”突出的领域，设立基金可以采取向社会出资人让渡部分分红等让利措施，但必须控制财政风险，并确保市场机制充分发挥作用。
6、财政资金也可参股一些产业龙头企业发起设立的基金。对符合国有股转持豁免、税收减免等规定的基金，要用足用好政策。引导金融机构加大对有关基金的融资支持力度，引导产业链相关的国有企业对基金出资。积极探索完善保险补偿、PPP、融资担保等市场化支持方式。
7、要合理运用政府投资基金聚焦支持重点产业。针对产业重点领域和薄弱环节，采取创业投资引导基金、产业投资基金等形式予以支持。其中：对战略性新兴产业等新兴产业及中小企业，可通过创业投资引导基金，加强资金、技术和市场相融合。对集成电路等战略主导产业及行业龙头企业，可通过产业投资基金直接投资，实现产业重点突破和跨越发展。
2016年12月，国家发改委发布[2016]2800号文《政府出资产业投资基金管理暂行办法》，并于2017年4月1日正式实施。该文与财政部2015[210]号文存在部分重叠，但是更多的是互为补充的关系。
财政部210号文 |
发改委2800号文 |
定义 |
由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持相关产业和领域发展的基金。 |
指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。 |
主管部门 |
政府出资设立投资基金，应当由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准。 |
国家发展改革委会同地方发展改革部门对政府出资产业投资基金业务活动实施事中事后管理，负责推动政府出资产业投资基金行业信用体系建设，定期发布行业发展报告，维护有利于行业持续健康发展的良好市场秩序。 |
资金来源 |
所称政府出资，是指财政部门通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算等安排的资金。 |
包括财政预算内投资、中央和地方各类专项建设基金及其它财政性资金。 |
投资领域 |
支持创新创业；支持中小企业发展；支持产业转型升级和发展；支持基础设施和公共服务领域。 |
非基本公共服务领域；基础设施领域；住房保障领域；生态环境领域；区域发展领域；战略性新兴产业和先进制造业领域；创业创新领域。 应当投资于：未上市企业股权，包括以法人形式设立的基础设施项目、重大工程项目等未上市企业的股权； 参与上市公司定向增发、并购重组和私有化等股权交易形成的股份；经基金章程、合伙协议或基金协议明确或约定的符合国家产业政策的其他投资形式。基金闲置资金只能投资于银行存款、国债、地方政府债、政策性金融债和政府支持债券等安全性和流动性较好的固定收益类资产。 |
组织形式 |
公司制、合伙制、契约制 |
公司制、合伙制、契约制 |
禁止投资事项 |
融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务；投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、非保本理财产品、保险计划及其他衍生品；承担无限连带责任的对外投资。 |
对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%，且不得从事下列业务： 名股实债等变相增加政府债务的行为；公开交易类股票投资，但以并购重组为目的的除外；直接或间接从事期货等衍生品交易；为企业提供担保，但为被投资企业提供担保的除外；承担无限责任的投资。 |
投资原则 |
政府可以适当让利，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。 |
投资于基金章程、合伙协议或基金协议中约定产业领域的比例不得低于基金募集规模或承诺出资额的60%。 对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%。 国家发展改革委将根据区域规划、区域政策、产业政策、投资政策及其他国家宏观管理政策适时调整并不定期发布基金投资领域指导意见。 应坚持市场化运作、专业化管理原则，政府出资人不得参与基金日常管理事务。 可以综合运用参股基金、联合投资、融资担保、政府出资适当让利等多种方式。 |
退出政策 |
政府投资基金中的政府出资部分在存续期未满如达到预期收益，可以通过股权回购机制等方式适时退出。 |
基金一般应在存续期满后终止，确需延长存续期的，应报经政府基金设立批准部门同意后，与其他投资方按约定办理。 |
预算管理 |
政府投资基金应纳入年度政府预算。 |
未明确规定 |
其他规定：
（1）国家发展改革委建立全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统，并指导地方发展改革部门建立本区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统。中央各部门及其直属机构出资设立的产业投资基金募集完毕后二十个工作日内，应在全国政府出资产业投资基金信用信息登记系统登记。地方政府或所属部门、直属机构出资设立的产业投资基金募集完毕后二十个工作日内，应在本区域政府出资产业投资基金信用信息登记子系统登记。发展改革部门应于报送材料齐备后五个工作日内予以登记。（发改委建立了自己的管理系统，与中基协的备案系统一起，共同组成政府出资产业投资基金的“双备案”制度）
（2）国家发展改革委在“信用中国”网站设立政府出资产业投资基金行业信用建设专栏，公布失信基金、基金管理人和从业人员名单，及时更新名单目录及惩戒处罚等信息，并开展联合惩戒的跟踪、监测、统计和评估工作。
（二）其他相关政策
《中央预算内直接投资项目管理办法》（国家发改委2014年第7号令）；《关于扩大有关政府基金免征范围的通知》（财税[2016]12号）；《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发[2016]18号）；《国务院关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》（国发[2016]53号）；《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》（国家发改委2016年第45号令）；《政府出资产业投资基金信用信息登记指引（试行）》（发改办财金规[2017]571号）；《关于创业投资企业和天使投资个人有关税收试点政策的通知》（财税[2017]38号文）；《关于进一步做好政府出资产业投资基金信用信息登记工作的通知》（发改办财金〔2017〕1834号）。
（三）政府产业基金的绩效评价体系
2018年8月30日，发改委发布〔2018〕1043号文《关于做好政府出资产业投资基金绩效评价有关工作的通知》，对政府产业基金的绩效评价给出了规范化指导。
绩效评价的内容包括基金政策效应、管理效能、信用水平、经济效益等。例如绩效目标的设定是否达成，基金设立是否合规，基金运营和管理水平如何，经济效益如何，是否发挥了政策引导作用，等等。另外，还需要对基金和基金管理人分别进行评价。
（四）私募基金合规体系
《证券投资基金法》；《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》（人民银行、银保监会、证监会、外汇管理局）；《私募投资基金监督管理暂行办法》（证监会）；《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》（中基协）；《私募投资基金募集行为管理办法》（中基协）；《私募投资基金信息披露管理办法》（中基协）；《私募投资基金备案须知》（中基协）。
（五）地方性政策
各地出台了多个针对政府产业基金的地方性文件，本文不再详述。
三、组织形式——优缺点分析
（一） 公司制基金
公司制基金以公司作为组织形式存在，基金往往由股东选举的董事会选聘基金管理人对基金进行管理。
在政府出资产业基金中，政府财政预算出资或政府平台公司出资成为该公司制基金的股东。选聘的基金管理人（往往有少量持股）负责管理基金的募、投、管、退全流程。
优点：
1、公司制基金最大的特点在于运作上完全按照公司运作，管理上相对规范。同时，由于《公司法》是一部相对成熟的法律，公司制基金面临的各类纠纷诉讼处理争议较少。
2、相关的其他优点，包括：投资者的权益可以得到较好保障、投融资的资本运作可操作性更强（例如可以发债）、经营稳定长久，股东会和董事会的权利相对较大，等等。
3、公司股东以其出资额为限承担有限清偿责任，因此作为国有股东不会存在扩大债务的风险，有利于国有性质的基金管理人管理基金。
缺点：
1、公司制基金在操作上灵活性不强。相对于契约制基金，公司制基金会更多地受到工商、税务、法规的约束。相对于合伙制基金，公司制基金在运作上因为受到股东会的约束和限制，管理效率较低。
2、双重征税的问题（不过由于投资结构的不同和各类税收优惠的叠加，实际情况是公司制基金并不一定比合伙型基金交税更多）。
对于不把追求利润最大化放在首位，而是把创业引导、产业升级等作为首要任务同时还兼顾规范化管理的政府产业基金而言，公司制基金是一个不错的选择。
（二） 合伙制基金
优点：
1、合伙制基金的投资者由GP和LP组成，GP往往同时兼任执行事务合伙人的角色。从结构上，GP被赋予较多权利，LP基本不参与基金运作。基金运行效率较高。
2、GP对合伙债务负无限责任或者连带责任的特点，有利于投资额不大的GP最大程度的发挥其基金管理能力，提高基金管理水平。在另一方面，LP以其出资额为限承担清偿责任，风险可控。
3、由于“先分后税”的税收原则，在税收上更为灵活。如果合伙人是法人（机构），不需要缴纳所得税，如果合伙人是自然人（个人），则由基金代扣代缴个人所得税。
缺点：
1、对于投资者而言，作为LP在合伙型基金里不参与经营，对基金的控制力较弱，不利于对执行事务合伙人的监督。
2.、在规范化运营上不如公司型基金。
（三） 契约制基金
契约制基金常见的有集合信托计划、集合专项计划、私募基金发起的契约制基金等。
优点：
1、可适时进行多轮资金募集（同时也是风险点）。
2、契约制基金本身不作为纳税主体。不需要缴纳增值税和所得税。增值税由基金管理人缴纳，所得税由投资者缴纳。
3、投资人退出灵活。投资人变动不影响基金的有效存续。
缺点：
1、风险控制有限。委托人对受托人没有很好的监督和制约措施。
2、契约制基金管理人在很多情况下是代人持股，作为上市企业发起人股东的地位较难获得证监会认可。
3、目前中基协要求契约制基金必须有托管才能申请备案。
四、投资模式——案例分析与结构图
（一）考虑因素
政府出资产业基金的基本设计结构与私募股权投资基金差不多，不同之处在于需要把以下因素考虑到结构设计中：
1、政府对于该支基金的设立目的；
2、当前最新各类政策对这支基金的影响；
3、当地政府政策（包括各类指导性政策、监管政策、优惠政策）对该基金的影响。；
4、是否涉及到国有股转让、国有股转持豁免、国有股上市等“国有”属性；
5、是否会触及到地方政府包括政府平台公司的融资红线，是否会增加地方政府债务以及或有债务。
（二）地方性产业基金——长江经济带产业基金
长江经济带产业基金成立于2015年12月30日，由湖北省政府财政出资400亿元作为引导基金，再由引导基金募集社会资金，发起总规模为2000亿元的母基金群，再通过下设子基金或直接投资的方式放大到4000亿元，最终带动约万亿资金规模投向实体经济，基金覆盖并购、股债结合、新三板和四板（湖北省股权交易中心），以及Pre-IPO、PE、VC、天使等多种投资类型。
长江经济带产业基金在结构化设计上较市场化，400亿财政资金作为引导基金投入，且劣后兜底，设置了包含房地产、基础设施等在内的负面清单。基金的投资方向包括七大战略新兴产业，即节能环保、新兴信息产业、生物产业、新能源、新能源汽车、高端装备制造业和新材料。
在基金管理层面，政府出资1亿元与产业基金联合成立了一个特殊目的公司（SPV）长江经济带产业基金管理公司，作为一个混合所有制主体，由40家经过筛选入围的股东联合持股，其中央企占股12%，银行机构占股33%，社会机构占比29%，省属平台公司占比26%。该基金公司管理团队管理及薪酬体制均遵循市场，经营管理层以职业经理人为主，湖北省省委选派国企负责人担任董事长、法定代表人，其他人员全部通过市场化方式产生。
（三） 不同投资结构——平行投资和结构化投资
1、招商银行产业引导基金平行投资模式
2、招商银行产业引导基金结构化投资模式
（四） 不同行业产业投资基金案例
1. 产业基金——教育产业
模式1：
社会资本出资人同时也是基金管理人的股东
模式2：
聘请专业的基金管理人管理教育基金
模式3：
作为母基金投资于多支教育子基金
2. 引导基金——产业园区
（摘自：股权实务 作者：高界律所私募部）
第三部分：私募机构参与案例
3月1日，吉林省股权基金投资有限公司在官网公告
，继续开展子基金征集设立工作，目前已是第五批。吉林省政府产业基金规模100亿元，围绕战略性新兴产业、现代农业、科技成果转化、服务业和秸秆综合利用五大领域征集设立子基金方案。
议案中最大的特点是：引导基金对子基金管理人实施业绩奖励及对其他出资人给予让利，原则上将其应享有子基金增值收益的30%奖励给子基金管理人、30%让利给子基金其他出资人。
一、 吉林产业基金参股报告
二、 引导基金申请指南
三、 基金组建方案参考模板
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吉林产业基金参股公告
1吉林省产业投资引导基金
省财政出资，暂定规模100亿元，目前实际到位47.4亿元。截至目前，公司已面向全国完成四批子基金的征集设立工作。
2引导基金设立子基金的方向
引导基金将设立5个方面的子基金：
1、设立新兴产业方面的子基金，包括医药健康、生物、新一代信息技术、高端装备制造、节能环保、新能源、新材料、新能源汽车等领域；
2、设立现代农业子基金；
3、设立科技成果转化子基金；
4、设立服务业子基金；
5、设立秸秆综合利用子基金。
3合作方式
吉林省产业投资引导基金以参股方式与私募股权投资管理机构、行业龙头企业开展合作，发起设立子基金。
4优惠政策
1、引导基金对子基金管理人实施业绩奖励及对其他出资人给予让利，原则上将其应享有子基金增值收益的30%奖励给子基金管理人、30%让利给子基金其他出资人。
2、对子基金投资的项目，申报所在地及吉林省设立的专项资金时，优先支持；申请国家专项资金支持时，优先申报，省财政等有关部门积极帮助争取。
3、经基金业协会登记备案并合规经营的子基金，享受吉林省金融业发展专项资金扶持政策。
4、吉林省政府及子基金注册地政府出台的相关优惠政策。
5基金管理人应具备以下基本条件
1、具有国家规定的基金管理资质，管理团队稳定，专业性强，具有良好的职业操守和信誉。
2、具有产业优势及产业基金管理经验，至少有3名具备3年以上股权投资基金管理工作经验的专职高级管理人员，具有良好的管理业绩，至少主导过2个以上股权投资的成功案例。
3、有较强的资金募集能力，可以在规定期限内完成社会资金的募集。
4、管理团队在专业产业领域具备较强的招商能力，即将政府拟扶持或鼓励的产业企业项目引入我省落地。
5、有健全的股权投资管理、风险控制流程和财务管理制度，规范的项目遴选机制和投资决策机制，能够为被投资企业提供创业辅导、管理咨询等增值服务。
6、原则上经营管理的股权投资规模不低于5亿元，注册资本不低于1,000万元。
7、有固定的营业场所和与其业务相适应的软硬件设施。
8、参股子基金或认缴子基金份额，且实缴出资额原则上不低于子基金总额的2％。
9、管理团队及其工作人员无违法违纪等不良记录。
例外情形：对围绕省政府重点关注的项目设立的专项子基金或对我省薄弱领域发展有积极带动作用的子基金，管理机构的条件和子基金设立方案可适当放宽。
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引导基金申请指南
1子基金设立方案
一、设立背景和目标
二、基金基本情况
1、基金名称
2、基金组织形式
3、基金注册地址
4、基金规模
5、基金主发起人情况
6、基金管理人情况
7、基金管理团队情况
8、基金出资人情况
9、基金组织架构
10、基金投资领域
11、基金存续期限
12、基金托管
13、其他
三、基金募集
1、基金募集进度计划及当前进度列表
2、基金申请引导基金规模及出资比例
3、其他出资人出资金额及出资比例
4、出资人（含子基金管理人）之间的股权、债权或亲属等关联关系说明
5、已确认的出资人如有特殊诉求需予以说明
四、基金投资
1、基金投资方向
2、基金投资策略
3、投资决策机制
4、项目遴选标准
5、拟投项目投资价值分析
6、项目储备情况
7、基金投资限制说明
8、项目投后管理策略及增值服务
9、投资退出渠道及退出机制
10、基金潜在同业竞争的情况说明
五、基金管理
1、基金股东会/合伙人大会、董事会权责划分
2、基金管理人股东会、董事会权责划分
3、基金投资决策委员会权责划分及议事规则
4、基金风险防范制度
5、基金关联交易表决机制
6、基金拟实行的会计核算与财务管理制度
7、基金止损机制
六、费用
1、基金承担费用
2、基金管理人承担费用
3、基金管理费计提方法
七、基金收益分配与清算
1、收益分配机制
2、基金解散条件
3、基金清算原则
4、基金清算程序
2子基金申请材料清单
一、股权投资管理机构或投资企业需提供材料
（一）股权投资管理机构或投资企业申请作为子基金管理人，需提供以下材料：
1、股权投资管理机构或投资企业历史沿革，股东出资情况，实缴资本证明文件，组织结构图，投资决策、风险控制、激励约束机制、关联交易等内部管理制度；
2、股权投资管理机构或投资企业营业执照副本复印件、组织机构代码证复印件、税务登记证复印件、公司章程或合伙协议、企业信用报告、完税证明、固定办公场所的证明文件（房产证、租赁合同等）；
3、股权投资管理机构或投资企业主要投资业绩；
4、股权投资管理机构或投资企业近三年审计报告及近三个月财务报表（股权投资管理机构或投资企业成立未满三年的，提供自成立之日起的审计报告和近三个月财务报表）；
5、股权投资管理机构或投资企业有关诉讼、担保、其他或有风险事项说明及文件；
6、最近五年内股权投资管理机构或投资企业及其工作人员无行政主管机关或司法机关处罚的不良记录的声明或承诺；
7、股权投资管理机构或投资企业管理团队基本情况：
（1）管理团队核心成员简历
（2）管理团队主要投资业绩
（3）管理团队及成员作为牵头投资人的至少4个投资项目案例介绍（需包括一个失败案例），投资项目案例介绍应包括为被投资企业提供的创业辅导、管理咨询等增值服务
（4）主要团队成员身份证、学历证书、资格证书复印件，任职证明，业绩及所获荣誉等证明资料
（二）股权投资管理机构或投资企业委托、推举其他机构作为子基金管理人，除子基金管理人需提供（一）中所列材料外，股权投资管理机构或投资企业还需提供（一）中第1-6项所列材料
（三）股权投资管理机构或投资企业发起设立子基金管理机构，除子基金管理人需提供（一）中第7项所列材料外，股权投资管理机构或投资企业还需提供（一）中第1-6项所列材料
二、子基金需提供材料
（一）子基金章程或合伙协议（草案）
（二）子基金委托管理协议（草案）
（三）子基金资金托管协议（草案）
三、出资人需提供材料
（一）出资人出资承诺函，出资人如为法人，请提供法人机构关于基金出资的股东会决议等相关文件
（二）出资人如为法人，请提供最近一年审计报告；如为自然人，请提供出资能力证明
（三）受监管部门监管或审批的出资人，应在申报材料中详细说明相关监管事项和对审批时间的预估情况
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基金组建方案参考模板
（与要求不完全一致）
1设立背景和目标
2基金基本架构
1、基金名称：吉林小沐生态农业产业基金
2、 基金规模：总规模为10亿元人民币，首期3亿元人民币
3、基金募集：发起人3亿元人民币，对外募集7亿元人民币
4、基金期限：8+2年
5、组织形式：有限合伙制
法定代表人：李小沐
注册地：吉林省长春市
6、基金性质：盈利性基金
7、基金管理人：北京小沐资产管理有限公司
8、管理费率：2% /年
9、资金到位时间：2017年5月
10、基金投向：本基金拟投向于创业企业、成长型企业
11、投资金额：单个项目投资金额不得超过基金规模的20%
12、业绩报酬：参照基金管理的通行惯例，有限合伙人（LP）获得项目收益的80%，普通合伙人（GP）获得项目收益的20%。（另附加让利条款）
3基金募集
1. 基金规模：总规模为10亿元人民币，首期4亿元人民币。
2. 发起合伙人：
（1）普通合伙人：北京小沐资产管理有限公司，出资1,000万元；
（2）有限合伙人：吉林省股权投资基金有限公司，出资1亿元，中国北部发展促进会，出资2亿元。
3. 募集对象：拟邀请……等相关机构共同出资。募集对象包括政信金融服务平台旗下60余家子公司及其会员单位，同时，采用更加市场化的操作，适当扩大募集对象范围至具有独立法人资格的企业或自然人。
4. 募集条件：有实力的，有信誉的，且对政府引导基金有充分了解和认同，认可长期价值投资理念的具有独立法人资格的企业或自然人。
5. 募集金额：首期对外募集1亿元，最小出资单位为500万元。
4基金宗旨
立足吉林，辐射全国，着力扶持吉林省内新兴生态农业类高成长性企业，打造一支有影响力的区域基金品牌，在可承受的风险范围内，为出资人创造最大化的收益。
5基金优势
1、吉林地区的最佳机遇期；
2、政府高度重视，大力支持；
3、政府设立引导基金，有利于最大程度整合政府各方面资源。
6业务定位
1、投资方向：专注于新兴农业、生态农业、现在农业与互联网结合的直接股权投资。
2、投资区域：优先选择吉林省内的优质企业。
3、投资对象：中早期项目。
7基金运营
1、投资策略
以企业有良好发展前景及具备上市意愿和条件为投资标的选择基本标准；以高成长性项目为主要投资方向；同时兼顾中项目及并购项目，获取更高的超额收益。
2、运营原则
根据基金宗旨在运作上完全采取市场化策略，严格坚持股权投资必要的业务原则―尽责调研、客观评估、科学决策。基金的运营全权委托基金管理机构的专业管理团队，其他出资人不介入具体管理工作。基金管理机构在当地组建一批专业团队专门负责本基金的投资。提高决策的专业性、科学性及独立性，基金管理机构要借鉴国际主流管理模式，并结合中国的本土特点，设立独立的投资决策委员会，作为最高投资决策机构。基金管理机构要奉行稳健的经营风格，力图在可承受的风险范围内。
3、运作流程
（1）省政府引导并发起，吸引社会资金共同设立基金；
（2）将基金托管至各方认可的商业银行；
（3）基金管理机构接受委托作为基金管理人；
（4）基金管理机构执行从项目筛选到投资退出的一系列投资事务；
（5）投资决策委员会根据投资建议进行投资决策。
4、基金的投资决策
（1）最高决策机构：投资决策委员会，投资项目由该投资决策委员会审核且同意后方可实施，同时投资决策委员会通过的项目即可实施投资。
（2）投资决策委员会设立和决策原则：对投资业绩负责的基金管理机构、政府出资人和社会资本出资人有权委派委员。
（3）投资决策委员会构成：投资决策委员会由5名决策委员组成，其中政府派1名，基金管理机构委派2名，其他合伙人推荐2名。
（4）决策机制：投资决策审核会实行5票中3票赞成通过制。
5、 风险管控
（1）同业竞争禁止原则：本基金的基金管理机构不再受托管理XX投资基金。
（2）资金第三方托管：引入资金第三方独立托管机制，将基金托管至各方认可的商业银行，托管人履行资金的保管和监督职能。
（3）两层决策机制：凡拟投资项目，先由基金管理机构审核完善，然后提交政府引导基金投资决策委员会决策。
（4）定期的信息披露：基金管理机构每季度就基金运作情况向投资人做出报告。
（5）专业化的投资后增值服务：基金管理机构要将投资后管理从整个投资管理流程中分离出来，通过对每个投资项目的价值深入挖掘和精耕细作，为被投资企业提供个性化的资本服务、以及有实用价值的、贴身的增值咨询服务、执行服务，来实现利益的最大化。
6、基金管理费用
（1）管理费用用途：包括基金日常经营运作的开支，人员工资、房屋租赁及装修费用，日常办公费用、项目调研费用、聘请中介机构和专家费用、培训费用、投资后项目管理费用等，除此外基金不承担运行的日常费用。
（2）管理费率：2%，以到位资金总额按年提取。
（3）管理费提取方式：基金委托管理费用按年度于12月1日前提取。
7、基金盈利模式及成本费用
（1）基金收益来源：
基金主要投资未上市企业股权，通过对投资企业股权的转让、回购及IPO等退出后获利。本基金对于基金未投资于股权投资项目的闲余资金将采取动态控制、低风险的投资方法，投资于国债、金融债、央行票据等风险低流动性好的金融产品。
（2）基金的成本费用：
① 支付管理机构的基金管理年费；
② 基金合伙人年度会议费用；
③ 基金成立时的开办费；
④ 投资退出的直接费用；
⑤ 其他基金本身的税费等。
8、收益分配及超额收益酬金
（1）分配条件
① 在基金受托管理期间，基金可分配净收益的50%；
② 有出资人提议且经全体出资人同意；
③ 基金管理期满。
（2）分配原则
基金管理人对基金收益部分按20%的比例提取激励酬金，剩余部分按所有出资人的出资比例分配。
（3）奖励条款
引导基金对子基金管理人实施业绩奖励及对其他出资人给予让利，原则上将其应享有子基金增值收益的30%奖励给子基金管理人、30%让利给子基金其他出资人。
（摘自：站长的PE早餐）
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